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馮奎（中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)、研究員）

近期，越來(lái)越多的中國(guó)城市提出要形成“第二曲線”。如何認(rèn)識(shí)這種現(xiàn)象？

城市“第二曲線”的三種情形

所謂城市“第二曲線”，至少有三種情形。第一種是單個(gè)城市從一種發(fā)展水平狀態(tài)、一種模式向另一種水平狀態(tài)和模式躍遷。以合肥為例。2024年12月12日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)合肥國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021—2035年），明確提到未來(lái)10年合肥將建設(shè)長(zhǎng)三角地區(qū)重要的中心城市，全國(guó)性綜合交通樞紐城市，區(qū)域性科技創(chuàng)新高地、國(guó)際航空貨運(yùn)集散中心等功能，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界控制在1289平方公里以內(nèi)，常住人口將突破1300萬(wàn)。對(duì)照此前有關(guān)規(guī)劃對(duì)合肥的定位來(lái)看，可以認(rèn)為合肥以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為動(dòng)力，建設(shè)現(xiàn)代化區(qū)域中心城市的“第二曲線”特征再加突出。

再如“宜賓現(xiàn)象”。宜賓是西南小城，五糧液、竹林、茶園等是其特色。2019年起，全球動(dòng)力電池龍頭企業(yè)寧德時(shí)代投產(chǎn)宜賓，幾年間，動(dòng)力電池成為宜賓繼白酒之后，第2個(gè)千億產(chǎn)業(yè)。2020年以前，全國(guó)GDP百?gòu)?qiáng)城市未見(jiàn)宜賓身影，現(xiàn)在排在第86位。優(yōu)質(zhì)白酒、動(dòng)力電池、晶硅光伏、數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)等四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)開(kāi)啟了這個(gè)城市的“第二曲線”。

第二種是一個(gè)區(qū)域或一種類型的城市，要實(shí)現(xiàn)整體的轉(zhuǎn)型發(fā)展。最為突出的是資源型城市轉(zhuǎn)型。黑龍江省有9個(gè)地級(jí)市、2個(gè)縣級(jí)市被列為全國(guó)資源型城市，這11個(gè)城市GDP占全省比重超過(guò)四成。就黑龍江省城市這種類型“第二曲線”而言，產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策的作用突出。2013年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）的通知》，就是針對(duì)資源型城市的一攬子政策。

第三種是指一個(gè)時(shí)期內(nèi)，有大量城市要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，由“第一曲線”向“第二曲線”轉(zhuǎn)換。當(dāng)前，中國(guó)許多城市就處于這樣一個(gè)“兩條曲線”轉(zhuǎn)換的重要階段。從歷史視角來(lái)看，改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)改革的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。經(jīng)過(guò)40年的發(fā)展，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率由1984年的23.1%上升到2023年底的66.16%。當(dāng)年小城鎮(zhèn)主導(dǎo)的就近城鎮(zhèn)化是主流，現(xiàn)在已變成以城市群、都市圈為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化格局，一批超大、特大、大城市快速發(fā)展起來(lái)。在此期間，影響城市發(fā)展的條件、要素、動(dòng)力機(jī)制、外部環(huán)境等等，都發(fā)生了重大變化。從未來(lái)視角來(lái)看，黨的二十屆三中會(huì)全要求，深化城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、治理體制改革，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。因此，從整體上討論城市“第二曲線”，意義重大。

促進(jìn)形成“第二曲線”的若干因素

當(dāng)前階段，有一些重大因素已經(jīng)累積，并形成全局性、長(zhǎng)期性、根本性的影響，促進(jìn)城市形成“第二曲線”。

一是人口總量達(dá)峰，城市的新發(fā)展路徑成為重要議題。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2022年末全國(guó)人口141175萬(wàn)人，比上年末減少85萬(wàn)人。我們一般是以人口規(guī)模來(lái)定義城市規(guī)模，當(dāng)總量下降時(shí)，越來(lái)越多的城市將進(jìn)入收縮區(qū)間，而不能再像過(guò)去那樣處于擴(kuò)張區(qū)間。國(guó)家發(fā)改委等有關(guān)部門(mén)的政策文件中近年來(lái)首次出現(xiàn)“收縮型城市”的概念。收縮會(huì)是一種普遍性現(xiàn)象，人們對(duì)其認(rèn)識(shí)也將越來(lái)越接近“中性”，而不是談之色變。人口總量達(dá)峰給城市發(fā)展帶來(lái)一系列挑戰(zhàn)，促使我們重新思考面向未來(lái)如何構(gòu)建城市的“第二曲線”。近幾年來(lái)，規(guī)劃界、實(shí)業(yè)界、政府部門(mén)充分討論存量城市、城市運(yùn)營(yíng)、城市更新，就是基于城市增長(zhǎng)發(fā)生重大變化的時(shí)代背景下，如何探求高質(zhì)量發(fā)展之路。比如各地針對(duì)既有建筑改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、保障房建設(shè)、完整社區(qū)建設(shè)、老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村、城市功能完善、基礎(chǔ)設(shè)施改造、城市生態(tài)修復(fù)、城市歷史文化保護(hù)等十幾個(gè)方面出臺(tái)了更新政策，這是過(guò)去幾十年所未有過(guò)的。

二是空間深度調(diào)整，協(xié)同發(fā)展成為城市躍遷的新方式。

2024年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議圍繞明年的重點(diǎn)任務(wù)提出，加大區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施力度，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展活力。中國(guó)19個(gè)城市群集聚了全國(guó)約七成人口、約八成經(jīng)濟(jì)總量，已經(jīng)成為區(qū)域發(fā)展的“動(dòng)力源”，是城市成長(zhǎng)和競(jìng)爭(zhēng)的新舞臺(tái)，深刻影響著幾乎所有城市的“第二曲線”。筆者研究預(yù)測(cè)，在城市群都市圈內(nèi)部，中心城市和中小城市、小城鎮(zhèn)將出現(xiàn)三種情況：走向共同繁榮，實(shí)現(xiàn)“美美與共”；中心城市變大變強(qiáng)，而周邊城市，特別是一些中小城市、小城鎮(zhèn)可能面臨規(guī)模收縮的問(wèn)題；中心城市成長(zhǎng)遇到瓶頸，城市體系扁平化，由此可能也導(dǎo)致一群大中小城市的“第二曲線”成長(zhǎng)空間受限。

針對(duì)空間結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整，近年來(lái)，國(guó)家在政策上提出一系列舉措，比如要增強(qiáng)中心城市和城市群對(duì)經(jīng)濟(jì)和人口承載能力；要形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)；要以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，等等。對(duì)城市而言，融入城市群、借助都市圈的規(guī)模優(yōu)勢(shì)、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)、平臺(tái)優(yōu)勢(shì)打造“第二曲線”，正成為新的重大機(jī)遇。

三是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)出現(xiàn)重大變化，需要培育更具韌性的城市經(jīng)濟(jì)。

當(dāng)前，支撐城市發(fā)展的兩類產(chǎn)業(yè)，即房地產(chǎn)與制造業(yè)發(fā)生了重大變化。我國(guó)人均住房建筑面積已超過(guò)40平方米，房地產(chǎn)行業(yè)成為名副其實(shí)的支柱產(chǎn)業(yè)。2020年，我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)增加值約為7.5萬(wàn)億元人民幣，走向歷史高點(diǎn)，而此后開(kāi)始下行。制造業(yè)方面，其增加值自2010年首次超過(guò)美國(guó)，穩(wěn)居世界首位，2022年占全世界比重為30.2%。當(dāng)前看，一般性制造業(yè)的出口面臨壓力，而高端制造業(yè)吸納城市就業(yè)能力相對(duì)有限，因此，相當(dāng)多制造業(yè)城市謀劃“第二曲線”的迫切性也較高。

面臨以上這些產(chǎn)業(yè)方面的重大變化，現(xiàn)在需要進(jìn)一步深化對(duì)“城市經(jīng)濟(jì)”的認(rèn)識(shí)。比如要構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，發(fā)揮“住有所居”對(duì)吸納外來(lái)人口及發(fā)展經(jīng)濟(jì)的作用；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多樣性，減少城市對(duì)單一產(chǎn)業(yè)體系的依賴；更加重視保護(hù)和發(fā)展中小企業(yè)，使其更多吸納就業(yè)；注重創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)的接續(xù)替代；我國(guó)人口占全球約18%，消費(fèi)只占全球13%左右，因此建設(shè)消費(fèi)中心城市、促進(jìn)城市消費(fèi)是長(zhǎng)期發(fā)展方向，等等。

四是央地財(cái)政關(guān)系改革，需要完善形成可持續(xù)的地方財(cái)政支持體系。

1994年的分稅制改革，扭轉(zhuǎn)了中央財(cái)政收入此前10年持續(xù)下降趨勢(shì)。在此情況下，城市要發(fā)展，要承擔(dān)上級(jí)政府交辦事項(xiàng)，就越來(lái)越多需要城投債、土地出讓、非稅收入等收入來(lái)源。2021年，中央轉(zhuǎn)移支付加上土地出讓后，地方還有超2萬(wàn)億元盈余。但2021年之后，土地出讓收入連續(xù)大幅減少，赤字規(guī)模增大。近兩年來(lái)，許多城市在土地出讓收入減少，在等量的或更大的稅源尚未形成的情況下，一些地方財(cái)政面臨壓力。這個(gè)現(xiàn)象背后，是長(zhǎng)期以來(lái)，城市政府支出責(zé)任較重，以及一些地方對(duì)土地出讓收入等非稅收入依賴度較高，隱性債務(wù)持續(xù)積累，等等。

針對(duì)這些問(wèn)題，今年中央果斷出手，推出了12萬(wàn)億元的化債方案。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，2025年要實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，實(shí)施適度寬松的貨幣政策，對(duì)于緩解地方政府財(cái)政壓力或?qū)⒂忻黠@效果。從中長(zhǎng)期來(lái)看，黨的二十屆三中全會(huì)提出，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系；要求增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限。

五是國(guó)際因素直接影響城市發(fā)展方式。

當(dāng)前，國(guó)際地緣政治緊張加劇、全球供應(yīng)鏈面臨深度重構(gòu)，接下來(lái)特朗普上任后的關(guān)稅政策，可能還將對(duì)世界經(jīng)濟(jì)形成新一輪沖擊。結(jié)合城市出口依存度、出口額中外企占比、對(duì)美出口額和占比等指標(biāo)綜合來(lái)看，一批中國(guó)沿海城市可能受到較為直接的影響。

改革開(kāi)放以來(lái)，得益于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量全球第二。在此過(guò)程中，一批城市已深刻融入全球城市體系，因此，國(guó)際環(huán)境可以直接影響城市，而非像過(guò)去那樣國(guó)際環(huán)境主要影響國(guó)家（由國(guó)家再到城市，影響力度及范圍迅速衰減）。如果說(shuō)1980年代的開(kāi)放，是城市踴躍“下?！薄伴_(kāi)門(mén)”，那么新一輪開(kāi)放，最大特點(diǎn)是城市競(jìng)相“出?！薄斑甸T(mén)”。城市政府需要通過(guò)加強(qiáng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)信息供給、拓寬國(guó)際經(jīng)貿(mào)往來(lái)渠道、構(gòu)筑專業(yè)服務(wù)保障體系等等，促進(jìn)支持企業(yè)走出去。

深化改革，打造城市經(jīng)濟(jì)“第二曲線”

英國(guó)管理學(xué)家查爾斯·漢迪寫(xiě)作了《第二曲線：跨越“S型曲線”的二次增長(zhǎng)》，主要講的是企業(yè)。城市打造“第二曲線”，其內(nèi)涵與企業(yè)相同之處在于，企業(yè)與城市都需要反省意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)。不同之處在于：城市的主體更加多元，“第二曲線”的內(nèi)容涉及產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、財(cái)政金融等等，更加復(fù)雜，要形成“會(huì)思考”“會(huì)躍遷”的城市更具挑戰(zhàn)性。中國(guó)城市應(yīng)有“第二曲線”的意識(shí)，防止城市進(jìn)入“人口減少—產(chǎn)業(yè)衰敗—稅收乏力—城市敗落—人口減少”這樣一種困境。

最為重要的是，是要進(jìn)一步深化城市經(jīng)濟(jì)改革，打造“第二曲線”。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，其中多項(xiàng)改革直接針對(duì)“城市”這個(gè)整體和城市經(jīng)濟(jì)自身。比如：加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，等等。有的改革即便不是以城市整體為對(duì)象，其改革的對(duì)象或主要實(shí)施主體也是城市，如建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，以及完善重點(diǎn)群體就業(yè)支持體系等。

如果以改革開(kāi)放至今作為中國(guó)城市的“第一曲線”，那么下一階段，中國(guó)城市發(fā)展的方向?qū)⑹牵阂M(jìn)一步深化城市體制機(jī)制改革，從空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、城市功能、內(nèi)部要素、開(kāi)放合作等多方面激發(fā)城市活力，完善現(xiàn)代城市治理，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展，讓城市經(jīng)濟(jì)為中國(guó)式現(xiàn)代化提供強(qiáng)大的引擎力量和支撐力量。