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張銳（中國(guó)市場(chǎng)學(xué)會(huì)理事、經(jīng)濟(jì)學(xué)教授）

中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)潘功勝日前參加國(guó)際貨幣基金組織（IMF）在美國(guó)華盛頓特區(qū)召開(kāi)的第49屆國(guó)際貨幣與金融委員會(huì)（IMFC）會(huì)議時(shí)表示，IMF的份額占比調(diào)整對(duì)于基金組織治理、代表性和合法性都至關(guān)重要，各方應(yīng)合作推動(dòng)基金組織份額改革，盡快就新的份額公式達(dá)成共識(shí)，為實(shí)現(xiàn)份額占比調(diào)整奠定基礎(chǔ)。據(jù)悉，連同博鰲亞洲論壇2024年年會(huì)上的發(fā)言，潘行長(zhǎng)已是不到1個(gè)月的時(shí)間兩次重申上述觀點(diǎn)。

第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)牽頭創(chuàng)建了布雷頓森林體系，其中IMF和世界銀行就是該體系的兩大國(guó)際金融支柱。雖然在上世紀(jì)70年代布雷頓森林體系解體，但I(xiàn)MF卻保存了下來(lái)。按照《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》，IMF的職責(zé)是監(jiān)察貨幣匯率和各國(guó)貿(mào)易情況，當(dāng)成員國(guó)陷入國(guó)際收支不平衡時(shí)，便通過(guò)提供中短期貸款滿(mǎn)足成員國(guó)的融資需求，改善國(guó)際收支失衡問(wèn)題，同時(shí)IMF可以向成員國(guó)提供技術(shù)援助，幫助各國(guó)加強(qiáng)政策設(shè)計(jì)和提高政策運(yùn)籌能力。為此，IMF創(chuàng)建了特別提款權(quán)（SDR）制度，SDR根據(jù)會(huì)員國(guó)認(rèn)繳的份額組成資金池，成員國(guó)在遭遇貿(mào)易赤字時(shí)，可以將自己賬戶(hù)中的SDR部分或全部?jī)稉Q成可自由使用的外匯，也可以將賬戶(hù)下的SDR轉(zhuǎn)入一般資源賬戶(hù)，以用來(lái)償債或支付貿(mào)易付款與特定貸款等，還可與黃金、自由兌換貨幣一樣充當(dāng)國(guó)際儲(chǔ)備。

作為全球性與多邊性的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)，IMF截至目前已有成員國(guó)190個(gè)，每個(gè)成員國(guó)都在該組織中有一個(gè)配額或者份額，份額以百分比計(jì)算，決定著成員國(guó)對(duì)IMF的貢獻(xiàn)，同時(shí)反映出其在IMF中的投票權(quán)重以及獲得緊急融資規(guī)模的大小，因此，IMF在性質(zhì)上就是一個(gè)以份額為基礎(chǔ)的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)。在份額繳納方式上，IMF要求會(huì)員國(guó)25%以黃金或可兌換成黃金的貨幣繳納，其余則以本國(guó)貨幣繳納，最終匯總后以SDR來(lái)計(jì)值，其中成員國(guó)的GDP在SDR占50%的權(quán)重，開(kāi)放度占30%的權(quán)重，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)性占15%的權(quán)重，國(guó)際儲(chǔ)備占5%的權(quán)重。作為占比最大的指標(biāo)，GDP的60%是按市價(jià)計(jì)算，40%則基于購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)計(jì)算。

全面地分析，雖然IMF的資金池中有一部分來(lái)自市場(chǎng)發(fā)債融資，同時(shí)近年來(lái)IMF也開(kāi)發(fā)出一些新的融資工具，如半永久性的新借款安排和臨時(shí)性的雙邊借款安排等，但不是融資額度有限，就是穩(wěn)定性較差，同時(shí)所融資金也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足市場(chǎng)需求，這樣，成員國(guó)的出資份額繼續(xù)保持IMF主要資金來(lái)源的地位。當(dāng)然，由于份額配比調(diào)整的滯后性等多種因素的影響，IMF基于份額的可貸資金占比近年來(lái)不斷下降，目前已降至總可貸資金的40%左右。顯然，及時(shí)的份額調(diào)整直接關(guān)乎著IMF資金池是否充實(shí)無(wú)憂，也左右著IMF的危機(jī)救助以及維護(hù)全球金融穩(wěn)定的實(shí)力與能力。

對(duì)于成員國(guó)而言，在IMF票權(quán)份額的分配由“基本票+份額票”組成，其中每個(gè)成員國(guó)可獲250張基本票，份額票則對(duì)應(yīng)著上述的SDR各項(xiàng)權(quán)重指標(biāo)，而在投票機(jī)制上，采取“基本票+份額票”的表決權(quán)機(jī)制，其中最重大事務(wù)須85％有效多數(shù)通過(guò)，重大事務(wù)要求70%有效多數(shù)通過(guò)。按照規(guī)定，IMF至少每五年進(jìn)行一次配額審查，并根據(jù)全球經(jīng)濟(jì)格局變化進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。這種制度安排的初始目的在于，倒逼成員國(guó)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放程度，維護(hù)貨幣價(jià)值的穩(wěn)定，進(jìn)而形成支撐全球經(jīng)濟(jì)與金融穩(wěn)定的強(qiáng)大合力。但回過(guò)頭去看，由于IMF中原始優(yōu)勢(shì)力量的影響，成員國(guó)份額的調(diào)整其實(shí)并沒(méi)有按照約定時(shí)間進(jìn)行，圍繞著份額調(diào)整的國(guó)際呼聲也連綿不斷，國(guó)際貨幣基金組織的有效性與合法性也反復(fù)遭到質(zhì)疑與詬病，正是如此，在由份額與治理改革、監(jiān)督改革、融資能力與融資方式改革以及特別提款權(quán)改革等IMF“一攬子”改革構(gòu)成中，份額與治理改革被稱(chēng)為“IMF懸崖”。

資料顯示，截至目前IMF僅在2006年與2010年進(jìn)行了兩輪份額變革，前一次改革中IMF在增資擴(kuò)股的同時(shí)擴(kuò)張了基本票權(quán)，且發(fā)達(dá)國(guó)家向新興市場(chǎng)國(guó)家轉(zhuǎn)移了4.9%的投票權(quán)，使得后者票權(quán)比重升至39.5%；相比第一次調(diào)整，第二次的變革力度要大一些。此次改革后，有約6%的份額向新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移，特別是中國(guó)份額占比從3.996%升至6.394%，排名從第六位躍居第三位，僅次于美國(guó)和日本，同時(shí)，巴西、俄羅斯、印度都上升到前十位。但值得注意的是，2010年的份額結(jié)構(gòu)調(diào)整是在兩個(gè)欠發(fā)達(dá)的歐洲國(guó)家向新興經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)移份額實(shí)現(xiàn)的，美國(guó)的投票權(quán)依然穩(wěn)定在16.8%，也就是說(shuō)繼續(xù)保持著超過(guò)15%的重大決策否決權(quán)。

作為每5年進(jìn)行一次份額總檢查的既定動(dòng)作，去年年底IMF理事會(huì)以92.86%的贊成票批準(zhǔn)了增加份額的決議，根據(jù)決議，成員國(guó)將以50%等比例提高各自繳納的份額，并在2024年年底之前完成，由此，IMF的總份額資源將達(dá)約9600億美元，相當(dāng)于提高至7157億SDR。的確，除了自身的“糧倉(cāng)”有所充盈外，過(guò)去兩年中以美聯(lián)儲(chǔ)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家中央銀行采取了強(qiáng)力度的貨幣緊縮政策，帶動(dòng)了全球利率的上升，隨之而來(lái)的全球融資條件緊縮，又提高了融資成本，加劇了國(guó)際金融市場(chǎng)動(dòng)蕩，全球高通脹和高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷演化，給發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體和低收入國(guó)家的金融穩(wěn)定性帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在這一背景下，IMF增資有助于滿(mǎn)足成員國(guó)的融資需求，提升對(duì)全球經(jīng)濟(jì)及脆弱國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支持能力。但值得強(qiáng)調(diào)的是，本次份額的變化只是表現(xiàn)為成員國(guó)的無(wú)差別增資，尚未涉及份額重新分配和份額公式調(diào)整等議題，而這些敏感問(wèn)題的解決，國(guó)際輿論寄希望于下一輪份額的總檢查。

事實(shí)上，距離2010年的份額調(diào)整，時(shí)間上已經(jīng)過(guò)去了14年之久，其間全球經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了巨大變化，不同經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)力量格局也遠(yuǎn)非以前，按照現(xiàn)有IMF份額公式，目前IMF成員國(guó)的代表性存在被高估或低估的情況，其中，代表性被低估的成員國(guó)占成員國(guó)總數(shù)的41%，主要是新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家，具體說(shuō)來(lái)至少25個(gè)成員國(guó)存在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和在IMF中的話語(yǔ)權(quán)和代表性嚴(yán)重不匹配的矛盾。另一方面，雖然IMF幾輪增資后發(fā)展中國(guó)家的基本票權(quán)總體上得到擴(kuò)張，但隨著增資擴(kuò)股的實(shí)施，基本票權(quán)的占比卻從最初的11.3%降到目前的5.5%，如此低微占比使表面上代表公平分配的基本票權(quán)在決策時(shí)幾乎毫無(wú)意義；而最為重要的是，論整體票權(quán)，發(fā)達(dá)國(guó)家在IMF中占比依然要比新興市場(chǎng)國(guó)家高出15.4個(gè)百分點(diǎn)，其中美國(guó)所擁有的投票權(quán)比重依然確保了它對(duì)最重大事務(wù)的“一票否決”權(quán)，同時(shí)美歐加起來(lái)的票權(quán)比重超過(guò)了30%，同樣對(duì)重大事務(wù)可行使“一票否決”權(quán)。

尤其不得不面對(duì)的是，在IMF的治理結(jié)構(gòu)中，作為最高決策機(jī)構(gòu)理事會(huì)的掌控人，長(zhǎng)期由美國(guó)公民或歐洲國(guó)家公民出任，而在少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家擁有“一票否決”權(quán)的前提下，想要徹底顛覆美歐公民把持IMF頭把交椅的傳統(tǒng)制度幾乎沒(méi)有任何可能，屁股決定腦袋，IMF份額的調(diào)整要讓部分發(fā)達(dá)國(guó)家割肉放血，僅在IMF決策層面就很難啟動(dòng)；另外，按照美國(guó)財(cái)政部助理部長(zhǎng)埃德溫·杜魯門(mén)計(jì)算，即便是最應(yīng)該提高份額的25個(gè)國(guó)家份額增幅只滿(mǎn)足一半的目標(biāo)，美國(guó)在IMF中的投票權(quán)占比將降至15%這個(gè)臨界線附近，對(duì)此，美國(guó)絕對(duì)會(huì)行使“一票否決”權(quán)，表面上看起來(lái)十分美好的改革也必然泡湯。

顯然，IMF的份額變革不可能快速到位，而只能采取結(jié)構(gòu)化的漸進(jìn)方式。首先，作為影響份額票權(quán)的重要變量，GDP的測(cè)量可以由混合計(jì)算改為單獨(dú)由購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)計(jì)算，發(fā)展中國(guó)家因此可以增加票權(quán)比重的5%左右，在此基礎(chǔ)上可以對(duì)其他變量得分展開(kāi)增減調(diào)整，如降低開(kāi)放度、國(guó)際儲(chǔ)備的得分，新增成員國(guó)的收支失衡程度和人口因素，進(jìn)一步適度增大新興市場(chǎng)國(guó)家的份額票比例，且上述結(jié)構(gòu)性變化也并沒(méi)有破壞發(fā)達(dá)國(guó)家的底線從而具有可行性。同樣的溫和改革方式也可運(yùn)用在對(duì)IMF投票表決機(jī)制的簡(jiǎn)化層面，基本思路是，除了最重要事務(wù)需要全體一致通過(guò)外，其他重要事項(xiàng)統(tǒng)一采用70%有效多數(shù)通過(guò)，取消85%有效多數(shù)通過(guò)的表決方式，這看起來(lái)取消了“一票否決”權(quán)，但美國(guó)若持異議照樣可以聯(lián)合G7成員國(guó)行使30%以上的否決權(quán)；此外，所有要求70%多數(shù)票的決議都應(yīng)采取雙重投票制，即既需要投票權(quán)超過(guò)總投票權(quán)的70%，同時(shí)投贊成票的國(guó)家數(shù)量要超過(guò)全體與會(huì)成員數(shù)量的60%，以真正實(shí)現(xiàn)成員國(guó)的主權(quán)平等。如此推動(dòng)方式不僅讓不同國(guó)家均有條件地獲得否決權(quán)，更容易讓不同的利益集團(tuán)在變革面前達(dá)成妥協(xié)并相向而行。

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