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日前，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》），這是國(guó)家層面首次出臺(tái)的促進(jìn)政府投資基金發(fā)展的重要文件，旨在構(gòu)建更加科學(xué)高效的政府投資基金管理體系。

事實(shí)上，從2002年1月“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金”設(shè)立至今，我國(guó)政府投資基金的發(fā)展已有超20年的歷史，其作為“市場(chǎng)活水”的作用也愈發(fā)顯著?！昂仗m德咨詢”官微數(shù)據(jù)顯示，2024年，政府資金對(duì)私募股權(quán)投資基金的出資規(guī)模穩(wěn)居第一，出資總額約5478億元，占比47%。

具體到尚籠罩在“資本寒冬”下的生物醫(yī)藥領(lǐng)域，清科研究中心統(tǒng)計(jì)顯示，2024年上半年，生物技術(shù)/醫(yī)療健康行業(yè)發(fā)生投資案例579起，投資金額314.93億元，分別同比下滑37.4%和47.9%，但背后國(guó)資參與頻繁，已然成為推動(dòng)這一領(lǐng)域發(fā)展的重要力量。

不過(guò)，業(yè)內(nèi)不乏聲音質(zhì)疑，地方政府紛紛設(shè)立基金支持生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，是否會(huì)造成浪費(fèi)；國(guó)資大量介入，是否會(huì)干擾市場(chǎng)自然選擇，延緩項(xiàng)目出清；現(xiàn)階段國(guó)資運(yùn)營(yíng)機(jī)制能否匹配生物醫(yī)藥領(lǐng)域發(fā)展特點(diǎn)……

盛力投資副總經(jīng)理劉宏向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析，“從生物醫(yī)藥領(lǐng)域當(dāng)前的情況看，盡管這幾年投融資環(huán)境不佳，但政府端在出資方面，無(wú)論是母基金還是子基金都有大量供給，不過(guò)其傳導(dǎo)機(jī)制發(fā)揮效果需要時(shí)間，且生物醫(yī)藥行業(yè)拿到資金后的發(fā)展，也需周期來(lái)體現(xiàn)成果?！?/p>

上海國(guó)創(chuàng)生命健康協(xié)同創(chuàng)新中心執(zhí)行主任、國(guó)科新研國(guó)際技術(shù)轉(zhuǎn)移有限公司發(fā)展部主任佟艷輝向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)基金要聚焦重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和市場(chǎng)不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)。這對(duì)于生物醫(yī)藥領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，意味著政府投資基金將更精準(zhǔn)地投向生物醫(yī)藥前沿技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)新藥研發(fā)、高端醫(yī)療器械研發(fā)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以及罕見病藥物研發(fā)等市場(chǎng)動(dòng)力不足的領(lǐng)域，為技術(shù)轉(zhuǎn)移和成果轉(zhuǎn)化提供堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)?！?/p>

投資方向上，佟艷輝認(rèn)為，（政府投資基金）依舊支持創(chuàng)新藥研發(fā)、高端醫(yī)療器械、合成生物學(xué)、CXO和生命科學(xué)服務(wù)上游、國(guó)際合作（NEWCO模式）、產(chǎn)業(yè)鏈整合，支持重大項(xiàng)目和優(yōu)質(zhì)企業(yè)培育。政府引導(dǎo)基金通過(guò)并購(gòu)整合，推動(dòng)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化升級(jí)。

國(guó)資，依然是主力軍

近年來(lái)，國(guó)資和我國(guó)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的聯(lián)結(jié)愈發(fā)緊密。據(jù)動(dòng)脈橙數(shù)據(jù)庫(kù)不完全統(tǒng)計(jì)，2023年，我國(guó)醫(yī)療領(lǐng)域由國(guó)資直接參與投資的事件數(shù)達(dá)388起，較2022年多出整整一倍。截至2024年3月底，我國(guó)醫(yī)療領(lǐng)域由國(guó)資直接參與投資的事件數(shù)69起，占融資總數(shù)的比例達(dá)31%。

據(jù)劉宏觀察，國(guó)資布局生物醫(yī)藥領(lǐng)域可以總結(jié)四大特點(diǎn)。第一，地域側(cè)重明顯。一線城市憑借雄厚財(cái)力和長(zhǎng)遠(yuǎn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，在生物醫(yī)藥領(lǐng)域發(fā)力顯著，例如北京亦莊、上海張江等。同時(shí)，具有地方產(chǎn)業(yè)集群特色的地區(qū)也在積極推動(dòng)，例如江蘇泰州形成疫苗產(chǎn)業(yè)集群，湖南長(zhǎng)沙則憑借醫(yī)療器械審批便利聚集相關(guān)企業(yè)。

第二，投資方向多元，投資路徑不再單純以創(chuàng)新藥為核心。一方面，生物制造領(lǐng)域興起，為生物醫(yī)藥帶來(lái)新突破與嘗試；另一方面，CRO（合同研究組織）配套不斷完善，大量創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)成長(zhǎng)，提升了中國(guó)制藥供應(yīng)鏈服務(wù)能力，未來(lái)市場(chǎng)復(fù)蘇，有望反哺創(chuàng)新藥企業(yè)。

第三，融合新興技術(shù)，人工智能與生物醫(yī)藥的結(jié)合成為新趨勢(shì)。盡管相關(guān)技術(shù)尚未完全得到驗(yàn)證，但人工智能在靶點(diǎn)選擇、分子結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)等方面展現(xiàn)出獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，已有部分創(chuàng)新型企業(yè)進(jìn)行應(yīng)用，未來(lái)有望吸引更多資金進(jìn)入。

第四，此前存在較大分歧的中藥領(lǐng)域，近年來(lái)成為國(guó)資投資熱點(diǎn)，而這也受益于老齡化趨勢(shì)下中藥的廣闊市場(chǎng)空間。同時(shí)，中藥能夠轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的消費(fèi)型或現(xiàn)金流產(chǎn)品，極具國(guó)資投資特色。

而隨著各地政府的重視，也有越來(lái)越多面向生物醫(yī)藥領(lǐng)域的國(guó)資成立。僅2024年3月，國(guó)資創(chuàng)投平臺(tái)蘇創(chuàng)投集團(tuán)牽頭設(shè)立總規(guī)模50億元的“蘇創(chuàng)生物大健康基金”；廈門市產(chǎn)業(yè)投資有限公司作為廈門市級(jí)產(chǎn)業(yè)投資平臺(tái)，揭牌成立，注冊(cè)資本200億元；總規(guī)模為200億元的北京市醫(yī)藥健康產(chǎn)業(yè)投資基金，也在昌平正式簽約設(shè)立。

但業(yè)內(nèi)也有聲音擔(dān)憂，對(duì)比全球范圍內(nèi)真正成熟的生物醫(yī)藥集群僅有約40個(gè)，目前中國(guó)超40個(gè)一二線城市將生物醫(yī)藥列為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是否存在盲目跟隨導(dǎo)致浪費(fèi)？此外，當(dāng)前生物醫(yī)藥市場(chǎng)正在經(jīng)歷一個(gè)自我修正的過(guò)程，國(guó)資的大量介入是否會(huì)干擾市場(chǎng)的自然選擇機(jī)制？

在劉宏看來(lái)，我國(guó)生物醫(yī)藥領(lǐng)域較國(guó)際大藥企更為落后，但其價(jià)值又十分重大，涉及基因、腦機(jī)接口等前沿領(lǐng)域，關(guān)乎國(guó)家安全。在國(guó)資主導(dǎo)的背景下，為了生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，實(shí)際上需要一定的飽和攻擊，短期雖然會(huì)帶來(lái)一定的浪費(fèi)，但長(zhǎng)期來(lái)看對(duì)追趕國(guó)際大藥企的發(fā)展意義重大，最終會(huì)真正意義上的達(dá)到醫(yī)?？刭M(fèi)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)升級(jí)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

“回顧我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)多與地方政府集中式投資有關(guān)，如上世紀(jì)90年代的家電領(lǐng)域等。如今生物醫(yī)藥領(lǐng)域獲得國(guó)資大力扶持，也與我國(guó)一貫的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念相關(guān)?！眲⒑陱?qiáng)調(diào)，“但生物醫(yī)藥細(xì)分領(lǐng)域眾多，并非各地都適合大力發(fā)展，存在一定的集群效應(yīng)。”

佟艷輝也指出，針對(duì)一些政府投資基金扎堆熱門賽道等問(wèn)題，《指導(dǎo)意見》提出優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資類基金功能、鼓勵(lì)國(guó)家級(jí)基金加強(qiáng)與地方基金聯(lián)動(dòng)等措施，“這可避免生物醫(yī)藥領(lǐng)域內(nèi)政府投資基金的盲目跟風(fēng)和同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)基金根據(jù)各地生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)特色和優(yōu)勢(shì)進(jìn)行差異化布局，集中資源支持具有核心競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展?jié)摿Φ捻?xiàng)目和企業(yè)，不僅提高資金使用效率，還能擴(kuò)大資金規(guī)模和杠桿效應(yīng)，推動(dòng)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，也有助于技術(shù)經(jīng)理人更好地整合區(qū)域資源，促進(jìn)技術(shù)在不同地區(qū)間的合理轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化?！?/p>

如何適配生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展？

生物醫(yī)藥領(lǐng)域歷來(lái)存在“雙十定律”，即需要超過(guò)10年時(shí)間、10億美元的成本，才有可能成功研發(fā)出一款新藥。針對(duì)生物醫(yī)藥行業(yè)研發(fā)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，劉宏認(rèn)為應(yīng)合理設(shè)置基金周期。例如2024年7月，上海三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)母基金正式發(fā)布，其中生物醫(yī)藥母基金規(guī)模為215.01億元，基金期限均為15年。

“耐心資本的介入，可使生物醫(yī)藥企業(yè)在技術(shù)轉(zhuǎn)移和成果轉(zhuǎn)化過(guò)程中，有穩(wěn)定的資金支持，專注于長(zhǎng)期技術(shù)發(fā)展，提高科技創(chuàng)新成功概率和成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化效率?！辟∑G輝補(bǔ)充，“此次《指導(dǎo)意見》提出合理確定政府投資基金存續(xù)期，發(fā)揮基金作為長(zhǎng)期資本、耐心資本的跨周期和逆周期調(diào)節(jié)作用，積極引導(dǎo)全國(guó)社會(huì)保障基金、保險(xiǎn)資金等長(zhǎng)期資本出資?！?/p>

此外，生物醫(yī)藥研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)高，基金管理人往往因怕?lián)?zé)而不敢投、不敢退，導(dǎo)致很多有潛力的項(xiàng)目得不到資金支持，業(yè)內(nèi)對(duì)于容錯(cuò)機(jī)制的呼吁由來(lái)已久。而建立健全容錯(cuò)機(jī)制也是此次《指導(dǎo)意見》的一大看點(diǎn)。

佟艷輝指出，《指導(dǎo)意見》明確側(cè)重長(zhǎng)期考核和整體評(píng)價(jià)、鼓勵(lì)建立以盡職合規(guī)責(zé)任豁免為核心的容錯(cuò)機(jī)制等，能消除基金管理人的后顧之憂，使其更敢于對(duì)生物醫(yī)藥創(chuàng)新項(xiàng)目進(jìn)行投資和管理，促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移和成果轉(zhuǎn)化。

但容錯(cuò)機(jī)制在為創(chuàng)投市場(chǎng)注入新動(dòng)力的同時(shí)，其有效落地仍面臨諸多挑戰(zhàn)。佟艷輝解釋，“首先，容錯(cuò)不等于縱容失誤或放松管理。如何在鼓勵(lì)創(chuàng)新與防范國(guó)有資產(chǎn)流失之間找到平衡點(diǎn)，需要建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系和完善的盡職調(diào)查與決策程序。其次，容錯(cuò)機(jī)制的有效實(shí)施還需要一系列配套制度的支持，如詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則、健全的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系、完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。”

佟艷輝強(qiáng)調(diào)，“在容錯(cuò)與盡職免責(zé)機(jī)制中設(shè)置差異化的考核與監(jiān)督制度，以確?；鸸芾砣嗽谝婪ê弦?guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下?lián)碛懈蟮陌l(fā)揮空間。相信各地容錯(cuò)機(jī)制會(huì)相繼出臺(tái)，將極大提高國(guó)有投資基金的風(fēng)險(xiǎn)容忍度。隨著政策和機(jī)制的進(jìn)一步完善，國(guó)有創(chuàng)投和政府引導(dǎo)基金的激勵(lì)與盡職免責(zé)（容錯(cuò)）機(jī)制將在實(shí)際操作中展現(xiàn)更大的潛力和效力，將為中國(guó)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的騰飛注入新的動(dòng)力?！?/p>

事實(shí)上，2024年7月，成都高新區(qū)發(fā)布了全生命周期投資基金運(yùn)營(yíng)體系，其中明確了對(duì)各類投資基金虧損的容忍尺度，包括種子、天使、創(chuàng)投、產(chǎn)投、并購(gòu)基金等政策性基金的容虧率從30%到80%進(jìn)行設(shè)置，市場(chǎng)化基金的容虧率則設(shè)置為20%。

“但從去年起，不少國(guó)內(nèi)創(chuàng)新藥企通過(guò)license-out等形式將創(chuàng)新管線授權(quán)給海外藥企，雖不屬于嚴(yán)格意義上的資本市場(chǎng)退出方式，但能回籠資金、獲得產(chǎn)品認(rèn)同，長(zhǎng)遠(yuǎn)看或與退出相關(guān)，對(duì)企業(yè)發(fā)展意義重大。”劉宏補(bǔ)充。

佟艷輝也提及，“此次《指導(dǎo)意見》提出規(guī)范基金退出管理、拓寬基金退出渠道、完善基金退出機(jī)制等舉措。暢通的退出渠道對(duì)生物醫(yī)藥技術(shù)轉(zhuǎn)移和成果轉(zhuǎn)化意義重大。當(dāng)政府投資基金支持的生物醫(yī)藥項(xiàng)目取得一定成果，通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、并購(gòu)、上市等方式成功退出，不僅能實(shí)現(xiàn)資金的循環(huán)利用，使基金可以繼續(xù)支持其他項(xiàng)目，還能為技術(shù)經(jīng)理人在項(xiàng)目對(duì)接和資源整合方面提供更多的操作空間和明確的預(yù)期，吸引更多社會(huì)資本參與生物醫(yī)藥技術(shù)轉(zhuǎn)移和成果轉(zhuǎn)化?！?/p>

為更好地推動(dòng)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在合理設(shè)置基金周期、容錯(cuò)機(jī)制及退出渠道之外，劉宏認(rèn)為，國(guó)資的考核機(jī)制也尚需優(yōu)化調(diào)整。一方面，當(dāng)前國(guó)資多采用年度考核，關(guān)注年度利潤(rùn)或項(xiàng)目情況，導(dǎo)致國(guó)資傾向以母基金投資規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，其中的難點(diǎn)在于建立一套科學(xué)的評(píng)估體系，精準(zhǔn)篩選出優(yōu)質(zhì)的市場(chǎng)化投資機(jī)構(gòu)。

另一方面，厘清招商與投資關(guān)系。當(dāng)下國(guó)資考核常與招商結(jié)果掛鉤，這容易導(dǎo)致投資動(dòng)作變形，并非推動(dòng)行業(yè)發(fā)展的最優(yōu)解。國(guó)資應(yīng)重新審視招商與投資的關(guān)系，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，減少招商對(duì)投資決策的干擾。

CVC助力

國(guó)資之外，國(guó)內(nèi)各大藥企投資建立CVC（企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資）已成為一種趨勢(shì)和潮流。尤其2024年，除了上下游產(chǎn)業(yè)鏈整合，圍繞高價(jià)值創(chuàng)新技術(shù)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，諸多企業(yè)紛紛出手，聚焦區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇和前沿創(chuàng)新機(jī)會(huì)積極參與。

舉例來(lái)看，2024年1月，通用技術(shù)生命健康產(chǎn)業(yè)股權(quán)基金(義烏)合伙企業(yè)(有限合伙)成立，戰(zhàn)略投資生命健康領(lǐng)域具有高成長(zhǎng)性的未上市企業(yè)，或者參與高成長(zhǎng)性上市公司定向增發(fā)；3月，復(fù)星醫(yī)藥宣布，公司控股子公司復(fù)鑫深耀、復(fù)星醫(yī)藥(深圳)、復(fù)健基金管理公司與深圳市引導(dǎo)基金等其他7方投資人，擬共同出資設(shè)立深圳市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)基金，計(jì)劃募資50億元。

同年7月，百洋醫(yī)藥集團(tuán)與蘇州創(chuàng)新投資集團(tuán)有限公司、蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、蘇州系統(tǒng)所簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，共同出資設(shè)立面向生命科學(xué)大健康領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)基金；年底，云南白藥擬出資50億元，與中銀國(guó)際投資共同投資設(shè)立云南省中醫(yī)藥大健康創(chuàng)新基金。

在佟艷輝看來(lái)，國(guó)資與CVC的“耐心資本”組合，已經(jīng)開始嶄露頭角。相較傳統(tǒng)VC而言，除了可以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)回報(bào)外，更多是圍繞重大戰(zhàn)略及企業(yè)業(yè)務(wù)本身進(jìn)行戰(zhàn)略布局，通過(guò)投資孵化、并購(gòu)等方式以鞏固行業(yè)地位實(shí)現(xiàn)更多元的發(fā)展。

“制藥企業(yè)在行業(yè)發(fā)展初期成立，經(jīng)歷了多年的政策轉(zhuǎn)向與市場(chǎng)發(fā)展，對(duì)行業(yè)動(dòng)態(tài)與趨勢(shì)有更詳細(xì)的認(rèn)知。CVC基金在投資后管理方面，可以為被投企業(yè)招聘并輸送人才，傳遞企業(yè)管理運(yùn)營(yíng)理念、研發(fā)與臨床設(shè)計(jì)方案、上市申報(bào)流程等方面的知識(shí)，這對(duì)于生物醫(yī)藥行業(yè)至關(guān)重要?！辟∑G輝認(rèn)為，通過(guò)設(shè)立基金可以更好地整合產(chǎn)業(yè)鏈資源、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和風(fēng)險(xiǎn)分散，同時(shí)也為藥企帶來(lái)了更多的投資機(jī)會(huì)和發(fā)展空間。

佟艷輝同時(shí)也強(qiáng)調(diào)，合規(guī)產(chǎn)業(yè)，方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，“CVC的發(fā)展尤其是上市公司CVC的布局是未來(lái)創(chuàng)投行業(yè)的趨勢(shì)，但上市公司和私募基金均屬于被強(qiáng)監(jiān)管的對(duì)象，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中切記將合法合規(guī)放在展業(yè)的首位，包括激勵(lì)約束機(jī)制、‘募投管退’運(yùn)行機(jī)制、全過(guò)程監(jiān)督管理、規(guī)范化的審批機(jī)制、政策聯(lián)動(dòng)協(xié)作、科學(xué)規(guī)范基金設(shè)立等?！?/p>