陸銘(第十四屆全國政協(xié)委員、上海交通大學中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長)
近日公布的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》(下稱《決定》)提出,城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、治理融合水平,促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動,縮小城鄉(xiāng)差別,促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。
在健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制方面,《決定》提出,推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度,推動符合條件的農業(yè)轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利,加快農業(yè)轉移人口市民化。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)雙向賦能的過程
在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)發(fā)展政策中,往往是比較單兵突進的模式,城鎮(zhèn)化有城鎮(zhèn)化的政策,鄉(xiāng)村有鄉(xiāng)村的政策,但隨著時代的發(fā)展,城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要越來越高。當前,我國經濟處于從工業(yè)化逐漸進入到后工業(yè)化的階段,而工業(yè)化和后工業(yè)化的發(fā)展,主要是以城鎮(zhèn)化作為推動力,必然會帶來人從農村向城市遷移,城鎮(zhèn)人口比重持續(xù)提高的結果。
在這一過程中,鄉(xiāng)村全面振興需要在農村人口逐漸減少的背景下,推動農村的農業(yè)、旅游和自然資源型產業(yè),逐漸實現(xiàn)規(guī)?;同F(xiàn)代化。與此同時,農村這些產業(yè)的需求,往往來自于越來越多的城鎮(zhèn)人口,以及收入水平越來越高所帶來的相應需求。
更進一步,隨著農村地區(qū)產業(yè)的現(xiàn)代化和規(guī)?;教岣?,還需要從城市地區(qū)引入先進的技術、管理和人才,城市地區(qū)的資金也可以用來發(fā)展農村地區(qū)有比較優(yōu)勢的農業(yè)、旅游和自然資源產業(yè),以及依賴于農村地區(qū)資源的一些加工制造業(yè)。有一些在農村地區(qū)就業(yè)和生活的人群,也需要從城市遷移向農村居住。
因此,城鄉(xiāng)融合發(fā)展,是一個在新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的過程中,農村和城市之間生產要素雙向自由流動,雙向地產生需求,雙向地進行產業(yè)賦能的過程。
戶籍管理制度需要適應人口遷移的趨勢
隨著經濟發(fā)展的變化,社會各界包括政策制定者越來越認識到,城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展存在一些客觀規(guī)律,也即隨著經濟發(fā)展現(xiàn)代化水平的提高,城鎮(zhèn)人口會不斷向城市遷移,因為城鎮(zhèn)地區(qū)能夠帶來更多的經濟發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)造和收入提升的機會。
因此,在人口向大城市遷移的背景下,在人口流入的城市,特別是大城市,出現(xiàn)了既有戶籍管理制度不能適應人口遷移趨勢的現(xiàn)象。盡管戶籍制度已經經過了多年的持續(xù)改革,但到目前為止,仍然存在著在城市特別是大城市,外來人口無法完全享受與本地戶籍居民均等的公共服務的現(xiàn)象。
其中特別亟待解決的問題,集中體現(xiàn)在農業(yè)轉移人口如何在社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等方面,享有同遷入地戶籍人口同等的權利。只有解決這些問題,才能既順應經濟發(fā)展的客觀規(guī)律所帶來的人口持續(xù)向城市特別是大城市遷移的趨勢,同時也能夠有利于在城市實現(xiàn)共同富裕和權利平等。反過來說,這樣才能更加順利地實現(xiàn)城市化水平的不斷提高。
隨著人口向城市的遷移,農村地區(qū)人口逐漸減少,就更加有利于推進農村地區(qū)相關制度的改革,特別是有利于農村地區(qū)的農業(yè)、旅游和自然資源產業(yè)實現(xiàn)規(guī)?;同F(xiàn)代化。未來,隨著農村人口遷移數(shù)量不斷增加,還可以釋放出大量的建設用地指標用于城市發(fā)展,這既有利于土地資源的高效利用,也有利于農村地區(qū)實現(xiàn)農業(yè)的規(guī)?;洜I,甚至可以增加全國范圍內的耕地數(shù)量。
其中的道理其實并不復雜,因為人均占用的建設用地在城市更少,在農村更多,因此,農業(yè)人口向城市的遷移,有利于增加農業(yè)用地。根據(jù)浙江大學谷保靜教授的研究,如果未來中國城市化率達到80%,農田面積將至少增加5萬~8萬平方公里,約為浙江省域面積的一半以上,這對于提高整個國家的糧食安全也是非常有益的。
戶籍改革的短、中、長期目標
戶籍制度改革現(xiàn)在存在以下難題。第一,在大城市和特大城市,仍然有大量的外來人口,在本地長期居住和就業(yè),但是沒有獲得本地的戶籍,主要卡在他們的社保繳納年限、實際居住年限,還有教育水平達不到相應的積分標準上。其中,尤其是教育水平的要求,對于大量學歷水平并不高的外來人口來說,是一個難以逾越的門檻。
此外,在大城市,辦理居住證也可以平等享受基本公共服務的權利,但是居住證的辦理卻非常困難。這其中的難點,也來自于社保繳納要求。對于大量從事靈活就業(yè)人員,以及個體工商戶來講,交納社保仍然有門檻限制。在全國統(tǒng)一的社會保障體系尚未建立起來之前,外來人口也缺乏在就業(yè)所在地繳納社保的積極性。租賃住房方面,一些房東不愿意配合出具租房合同,一些商業(yè)公寓性的租房,在政策上還不允許辦理居住證。這些都是外來人口無法享受大城市的公共服務的根本原因。
而在一些中小城市,則是另外一種情況。表面上看,似乎戶籍制度已經不是障礙,但從數(shù)據(jù)上看,卻仍然有大量的外來人口即便在中小城市生活,也不擁有當?shù)氐膽艏?。主要原因在于,農村土地等相關制度的改革沒有跟上。一些農業(yè)轉移人口進入到城市以后,擔心如果轉換戶籍身份,其在農村的合法土地權益會相應地失去。因此,農村的一些相關制度的改革,也成為推進城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革的障礙,而且這種障礙似乎越來越明顯。
厘清這些問題后,戶籍制度改革的短期目標,就是要在大城市簡化辦理居住證的條件,實現(xiàn)按居住證獲取公共服務,基本公共服務無差異,并且要大幅度地降低積分落戶的門檻,增加積分落戶的名額。中期的目標是要在大城市逐漸實現(xiàn)積分在城市群內部、大城市之間進行累計互認,最終取消在大城市落戶的教育門檻。在農村地區(qū),要相應地實現(xiàn)土地制度的改革,讓進城務工人員在獲取城鎮(zhèn)戶籍的情況下,確保不會失去其在農村的合法土地權益和集體資產收入的分享權,免除農村居民的后顧之憂。
戶籍制度改革的最終目標,是要實現(xiàn)人口的自由流動,一個人在一個地方獲取基本公共服務的權利,跟戶籍身份完全脫鉤,戶籍僅作為一種在常住地登記的制度,居住證跟戶籍之間所附屬的權益差異逐步縮小,而公共服務的資源完全按照常住人口來進行配置。
服務業(yè)將成為吸納農業(yè)轉移人口就業(yè)的主體
在健全推動經濟高質量發(fā)展體制機制方面,《決定》提出,要完善發(fā)展服務業(yè)體制機制。這對于加快農業(yè)轉移人口市民化意義重大。原因在于,一方面服務業(yè)可以吸納大量的農業(yè)轉移人口就業(yè),給他們創(chuàng)造提高收入的機會;另一方面,服務業(yè)的發(fā)展對于創(chuàng)造更好的城市生活也至關重要。
服務業(yè)的發(fā)展對于中國式現(xiàn)代化越來越重要,一方面,隨著經濟發(fā)展水平的提高,生產性服務業(yè)越來越多地起到對制造業(yè)和其他服務業(yè)進行賦能的作用,其中尤為重要的就是研發(fā)、設計、咨詢、金融、貿易、法律等生產性服務業(yè)。
另一方面,隨著收入水平的提高,人民對于物質的需求增長會逐漸變緩,而新增的一些消費需求將大量集中在服務業(yè)。從中國的產業(yè)結構角度看,我們的供給能力在制造業(yè)方面并不缺,但在服務業(yè)方面,則出現(xiàn)大量的供給側的短板,尤其是在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、幼托、旅游、文化、體育、娛樂等方面,無論是供給的數(shù)量、質量還是多樣性,都不能充分地滿足居民日益增長的需求。
這些服務業(yè)的需求,從短期來講是能夠滿足人民對美好生活的向往,并對消化中國制造業(yè)的產能也有非常重要的意義。從長期來講,教育、醫(yī)療、文化等服務業(yè)還能夠對人力資本的積累和人口素質的提高產生巨大的推動作用。一些生活性服務業(yè),如家政、養(yǎng)老、幼托等,還能夠解放家庭勞動生產率,對于提升全民的福利水平和生產率也有好處。
從創(chuàng)造就業(yè)的角度,根據(jù)經濟發(fā)展的規(guī)律,當前中國第一產業(yè)和第二產業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)是負增長的。第一產業(yè)的就業(yè)負增長實際上是農業(yè)規(guī)?;同F(xiàn)代化的需要,第二產業(yè)的就業(yè)負增長是勞動生產率逐漸提高的表現(xiàn)。而第三產業(yè)則成為三次產業(yè)當中唯一促進就業(yè)增長的產業(yè)。并且,隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術的出現(xiàn),還催生了大量第三產業(yè)的就業(yè)崗位。新興技術對提高服務業(yè)的供求匹配能力和勞動生產率都具有重要意義。
可以預期的是,在上述趨勢之下,越來越多的農業(yè)轉移人口將從事城市的服務業(yè),并且就業(yè)崗位將向城市集中,特別是向大城市集中。正因如此,我認為,要充分認識到服務業(yè)成為吸納農業(yè)轉移人口的就業(yè)主體的趨勢,在政策上需要做到以下幾點:
第一,要對服務業(yè)的發(fā)展減少限制性措施,更多地進行扶持,特別是對中小微民營企業(yè)的產業(yè)扶持,以及城市管理政策等方面,要向促進服務業(yè)的大發(fā)展方向發(fā)力。
對服務業(yè)從業(yè)人員要有更多的關愛政策。除了前述所說的,要向外來人口提供均等的公共服務之外,在城市的空間格局上,要順應大量服務業(yè)需求和就業(yè)崗位在大城市的中心城區(qū)集聚的特點。一方面,在城市的軌道交通布局上,要更好地滿足服務人群的通勤需求,尤其是從城市的外圍郊區(qū)向中心城區(qū)的通勤需求,同時,針對服務人群的公租房、廉租房,應盡可能多地布局在中心城區(qū),或者布局在郊區(qū)的軌道交通站點周圍。
我特別要強調的是,社會公眾應提高對服務人群的愛護和尊重。服務業(yè)是人和人之間打交道的一種工作崗位,需要大量人和人之間的接觸和交流互動,而大量外來人口,尤其是跨省遷移的人口,可能會在流入地面臨文化、語言、生活方式等方面的差異,因此,我呼吁作為城市的市民,要充分尊重從事服務業(yè)的人群,要幫助他們融入本地城市的生活。在這一點上,我認為要不斷地強調尊重服務業(yè)從業(yè)者的必要性。只有這樣,才能實現(xiàn)城市發(fā)展的雙贏局面,既能夠讓服務業(yè)成為吸納外來人口就業(yè)、創(chuàng)造提升收入的機會,同時也能夠通過服務業(yè)的發(fā)展,來提高整個城市的文明程度,提高服務需求者獲得服務的質量。
(上海交通大學中國發(fā)展研究院樓帥舟對此文亦有貢獻。)